专家张汉松：城乡供水一体化发展现状与趋势

“未来城乡供水一体化的发展，离不开管理体制的改革，市县级城乡供水可能会由一个部门管理，核心是标准层面的统一”。2022年8月25日，在第七届供水高峰论坛上，水利部农村饮水安全中心处长、中国农业节水与农业供水技术协会供水分会主任张汉松，以“城乡供水一体化发展现状与趋势”为题进行了主旨演讲。张汉松系统介绍了城乡供水一体化的推进背景、典型省区发展现状与“十四五”工程规划建设情况，并对新时期城乡供水融合发展趋势进行了分析和判断。

一、为什么要推进城乡供水一体化？

（一）全球农村供水发展情况

2002年世界卫生报告《减少威胁和促进健康生活》把不洁净饮用水列为影响人民生命健康的十大威胁之一。联合国2000年提出千年发展目标：在2015年以前将无法持续获得安全饮用水的人口比例减半。我国提前完成了这一目标。2015年9月，联合国在联合国峰会上正式宣布了联合国可持续发展目标（SDGs）。可持续发展目标第6条提出：“人人享有清洁饮用水和健康的卫生设施，获得安全饮用水、环境卫生和个人卫生是人类健康和福祉最基本的需求”。《2030年可持续发展议程》：到2030年，人人都能公平获得安全和可负担的饮用水。

根据联合国儿童基金会和世界卫生组织数据，截至2017年底，全球农村实现管道供水（自来水）的用户比例达40%，低于城市水平（64%）。其中，发达国家农村地区管道供水比例超过95%，欠发达国家和发达国家的差距很大。目前发达国家农村自来水普及率达到90%，其中27个发达国家农村自来水普及率达到100%。

（二）我国农村供水发展水平

总体上，我国农村自来水普及率已经超过世界平均水平，在发展中国家属于领先水平。但与发达国家相比，我国的农村自来水普及率还比较低，且还存在城乡标准不统一、工程规模化不够以及工程运行管护薄弱等问题。发达国家农村规模化供水工程比例较高，已形成城乡供水协调发展的局面。

（三）城乡供水一体化发展背景和要求

国家层面对城乡基础设施融合发展提出了明确的要求。2019年4月，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出推进城乡基础设施融合发展，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。

水利部发布的《全国“十四五”农村供水保障规划》提出：到2025年，全国农村自来水普及率达到88%，提高规模化供水工程服务农村人口的比例；有条件的地区，积极推进城乡供水一体化建设，实现城乡供水统筹发展和规模化发展。在区域布局上，“十四五”规划明确指出：东部地区统筹推进城乡一体化建设，重点发展规模化供水。中部地区充分利用大水源，优化农村供水工程布局。西部地区主要是巩固拓展脱贫攻坚农村供水成果。可以看出，不同区域的农村供水发展重点有所不同，实际上，中东西部地区有条件的地区都在推进城乡供水一体化建设。

二、城乡供水一体化发展现状与需求

（一）城乡供水一体化定义

业内对城乡供水一体化的定义有不同的理解。《中国水利百科全书》中将城乡供水一体化解释为：指在有条件的地方，实施集约化供水的资源整合，对城市和农村供水实行统一规划、统一建设、统一管理、统一服务,形成以城市水厂为主的规模化供水新格局,全面构筑供水市场配套服务体系,实现城乡供水同网、同质、同服务，保障城乡居民饮用水安全。最新的《福建城乡供水一体化工程建设导则》（2022年3月）认为，城乡供水一体化是以区域为单元，统一规划、统筹建设，以城镇供水管网延伸和规模化供水为主，小型集中供水为辅的城乡供水体系，实现城乡同质同服务的供水保障模式。《江西省农村供水条例》中对城乡供水一体化的定义与福建提出的基本一致。张汉松强调，结合发达国家的发展经验，福建、江西对城乡供水一体化的定义是比较准确的，这其中的关键是“同质、同服务”。

（二）各地城乡供水一体化发展现状与需求

从全国来看，江苏已率先在全省实现城乡供水一体化发展，整体上达到发达国家水平。

江西起步较早，从“十一五”后期就启动了供水一体化建设，进展也比较快，现在已经有不少市县实现了城乡供水一体化。2020年提出了全省全面推进新时代城乡供水一体化，让广大农村地区居民喝上安全水、放心水、幸福水。

安徽“十四五”规划提出，建设城乡供水一体化工程95处，不同片区的策略和重点工作不同。皖北地区依托调水工程进行跨地区调水，到2025年底前，完成城乡供水地下水源替换。江淮丘陵区，有条件的开展大型河湖地表水源置换中小型地表水源的取水工程建设，发展城乡一体供水。沿江圩区，主要以发展城乡一体供水为主。

河北结合“十三五”南北水调中线工程建成通水和开展地下水超采综合治理工作，全力开展农村生活水源江水置换，推进受水区城乡供水一体化进程，已在61个县（市、区）实施江水置换工程，受益人口达到1354万。“十四五”期间计划投资300多亿元，进一步推进城乡供水一体化发展。

河南在“十四五”规划中提出“四化”：供水工程规模化、供水建管城市化、饮用水源地表化、城乡供水一体化。依托南北北调中线水源工程、引黄工程、引江济淮工程等通过水源置换，重点解决沿黄河和海河流域地下水严重超采地区的水源水质不稳定问题。

山东是全国推进城乡供水一体化最早的省份之一。“十四五”规划提出，到2025年，规模化工程供水人口覆盖比例大于85%，城乡供水一体化率达到70%。这一规划目标在全国也是比较超前的。

湖南计划在“十四五”期间整县推进城乡供水一体化建设县20个，工程投资90亿元。重点在环洞庭湖片区、湘西片区和长株潭片区。

陕西是最早对城乡供水立法的省份，在“十四五”规划提出：新建和改扩建城乡供水一体化工程（农村部分）97处，万人工程195处。重点在关中地区，涉及51个县（市、区）。

新疆“十四五”期间，计划在有条件的地区推进城乡供水一体化建设，规划建设城乡供水一体化供水工程70处，其中新建工程37处，改扩建工程33处；设计供水规模覆盖人口1000万以上。

宁夏“十四五”将城乡供水一体化发展作为工作重点，提出以黄河水为主要水源，以泾河水和当地地下水为补充水源，依托重点供水工程，全自治区形成8大供水片区，工程总投资近200亿元。

福建是全国城乡供水一体化推进最快、投入力度最大的省份之一。“十四五”利用地方专项债推进全省城乡供水一体化，总投资约为500多亿元。其中，工程建设投资约400亿元，并购县级城区经营性水务净资产为约130亿元。在融资时充分利用了地方专项债和银行的政策性贷款，利率更有优势。

三、城乡供水一体化发展趋势分析

张汉松指出，近几年我国大力推进城乡供水一体化发展，各地积累了不少好的做法和经验，但总体来看，城乡供水一体化发展还处于初期阶段，需要不断地总结和完善。推动城乡供水一体化发展总的方向是正确的，发展趋势也是比较清晰的。

（一）县（市）城乡供水由一个部门管理

现在城乡供水的部门管理职责是比较清晰的，按照机构改革“三定”方案，水利部与住房和城乡建设部分别管理农村供水和城市供水，省厅和市县局都类似。市县水利局具体负责农村饮水安全、节水灌溉等工程建设管理，市县城管局具体负责城市供水、节水、排水等监督管理和行业指导。

今后的改革趋势是什么？张汉松认为在中央和省级职责不变的情况下，市县可以统一管理，即由当地政府确立一个城乡供水的主管部门，可以是水利局，也可以是城管局。目前有的地区已出现这种情况，由水利局或城管局统管城乡供水业务。水利局主管的优势是有利于实现从水源、水厂到管网一体化管理，特别是水库由水利局管理的情况下。城管局主管的优势是供水管理的技术力量强，在水质净化、水质检测、经营运维等方面有坚实的基础。从发达国家农村供水的发展经验中得到一个重要的启示，城乡供水基本上都由同一个部门在管理，核心是标准的统一。

（二）通过立法来促进城乡供水健康发展

地方层面，福建、江西、陕西、重庆都印发了各自的农村供水条例或城乡供水条例。国家层面正在积极推动出台《农村供水条例》，希望从法制层面对供水部门职责、机构设置、供水管理、用水管理、供水安全、法律责任等做出明确规定，特别是明晰政府、市场、供水单位、用水户之间的权利、责任和义务，解决农村供水发展中的难题。

（三）城乡供水建设与管理标准逐步统一

水质方面，最新发布的《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2022）规定，小型集中式供水和分散供水只有4项指标在条件受限时可以放宽。相较于GB 5749-2006版，城乡供水的水质标准差距缩小，得到了统一。

用水量方面，目前我国农村居民的生活用水量与我国城市居民相比要低得多，农村每人每日生活用水量约为50-120L，而城市约为80-180L。与国外发达国家和地区如美国、日本、欧盟等相比，我国农村居民的生活用水量也较低。

用水定额方面，各地出台了相应的《建设导则》，将城市和农村的用水定额标准逐步缩小差距。例如，福建的导则中，依据《福建省行业用水定额》（DB 35/T772-2018）中给出了农村居民（90-150L/人•d）和城市居民（120-180L /人•d）的生活用水定额范围。

技术规范方面，《村镇供水工程技术规范》（SL310-2019）在确定水处理技术、设备、工艺参数等时，也参考了《室外给水设计标准》（GB 50013-2018）相关规定，一定规模的工程逐步向城市供水标准看齐，以保障供水安全。

（四）省级水投公司在城乡供水领域日益活跃

目前在很多地方，省级的水务投资公司和市县级的水务投资公司都是城乡供水工程建设和运营的主体，发挥了越来越大的作用。城乡供水既有公共产品属性，也有市场商品属性，因此，城乡供水一体化建设应当坚持“两手发力”，既要发挥好市场配置资源的作用，又要发挥好政府的作用。国有企业在其中扮演着重要的角色，是履行地方政府行政指令的最佳主体。例如，福建省就提出“城乡一体、统筹规划、国有控股、集约经营”的发展思路。

（五）融资模式的创新与EPC等推动高质量发展

福建以市县为单元打捆城乡供水项目，创新实行了投资项目资本金制度，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用。工程建设多采用EPC或EPC+O的模式，保证了工程建设的质量。在创新投融资模式上，福建的经验值得借鉴，采取了“政府主导、债贷融合”的方式，具体如下图所示。

（六）全域覆盖、专业运维，确保城乡饮水安全

城乡供水管理的难度是非常大的，特别是农村饮水工程，下一步要逐步构建“全域覆盖、以城带乡、城乡融合”的三级运维管护体系。具体而言，服务层级上可以考虑：建供水所到乡、建服务站运维到村、收费服务到户。如果农村水价不到位，可采取政府购买服务的方式。现在中央财政也有资金对农村供水工程的维修养护给予适当补助，特别是在中西部地区。

（七）应用现代信息技术来提升工程运维和监管水平

农村供水工程非常分散，靠人管理很难保证效果，因此必须借助信息化数字化技术来提升运维管理水平。《“十四五”农村供水保障规划》明确指出要加强信息化建设：一是县域为单元，健全完善“水利部、省、市、县”四级农村供水管理信息系统；二是对千吨万人供水工程，水量、水质、水压等关键参数实现在线监测，水泵机组、净化消毒等主要供水设施设备实现实时监控；三是进一步推广智能水表、远程缴费，提升工作效率，降低供水成本；四是有条件的地区，推动智慧供水应用系统建设，提高预报、预警、预演、预案能力。

有条件地区应加快推进城乡供水数字化管理系统建设，促进城乡供水现代化。充分利用数据集成、自动控制、在线监控、智能分析等信息化技术，构建城乡供水数字化管理系统，实现城乡供水工程“运行自动化、监测信息化、管理智能化、服务移动化”，进一步提升城乡供水一体化管理水平和效能。